目录 引论 戈尔迪之结：中央与地方关系之结 穿越历史的戈尔迪之结 “横空出世莽昆仑”―― 盘古开天地，炎黄立华夏；秦王扫六合，天下归一心 大国一统，分封诸侯；朝纲嬗替，天道不灭； 斧声烛影，腥风血雨；古今中外，莫衷一是。 “君臣父子”，“父子君臣”；克己复礼 复礼克己 好似 一张“四海翻腾云水怒”的“姻亲家族谱”！ “中央地方”，“地方中央”；合久必分 分久必合 俨如 一幅“五洲震荡风雷激”的“战阵演绎图”！ 历史昭示：一个强有力的中央权威的存在 是保持中国 社会稳定性 连续性、统一性 前进性的基石 现实忠告：分裂国家，在中国历史上是最大的禁忌。 警世箴言：在中国的政治角斗场上 只有爱国者才是赢 家 “男人不是缸，女人不是水” “爹是爹来，娘是娘……” 类似悖论的流行小调，道出的不啻为中央地方关系新说 法的一个辩证大纲：大河无水小河干，小河有水大河满。 本书跨越时空，对千年中央地方关系史进行理性再照明， 以它的临场感和深刻性 树立一种全新的 现代的中央地方 关系概念 一个具有忧患性的问题 “关系”一词实在是既简单，而又神秘 它既可以是一加一等于二；又可以是一生二、二生三、三 生万物。 中央与地方，看似简单 实则纷繁 老虎吃天，无从下口； 剪不断，理还乱。 这就是延续了五千年的中国历史甩给我们的大包袱！ 故纸堆里，新纸堆里，无数的法则和信条，都意在理顺 这个关系，但现实不管那一套 如脱缰的野马 难被束缚 于 是，人们徒唤： 掌握平衡难，难的是找到一个合适的砝码。 哲学家来告诫我们了：掌握度 掌握中间的度 但这个度似只存在于一个瞬间，超出这个瞬间呢？ 均权主义，孙中山先生的一个伟大发明 可他老人家能 掌握这个均权的“秤杆”吗？ 马上“天子”靠军队与武力一统天下； 马下“天子”手提钱袋却犯晕，不知所措。 那么，究竟中央与地方的关系的实质是什么？ 一个具有忧患性的问题。 1995年5月1日的《北京青年报》在“盛世危言”栏目 中列举了“2000年中国目标系统的20个脆弱点”，第一个脆 弱点就是“政治稳定”而中央与地方关系是保持政治稳定的 关键 第一章 横穿五千年：一部中国史就是处理 中央与地方关系的历史 先秦风云：秦朝前的中央与地方 记得是一个外国人说过，中国人极善于处理各种关系。 孔子生活的时代，天下礼崩乐坏，原本甚为威风的周天 子被各路诸侯掐着脖子过日子。中国的文人，不论在朝在野 即使手无缚鸡之力，亦有治国平天下的雄心大略。“四体不勤 五谷不分”的孔子这会儿在鲁国也坐不住了 于是他带了几 个学生踏上了周游列国的征途 到处“批发”“零售”他的 “仁义”之说 企图对天下进行彻底的治理整顿 理顺各种关 系。 其实，这明明是“知其不可而为之”的事，到后来，孔 子自己也不免有些疑问了。在抵达陈国时，他和随从断粮了。 他曾三次问门人：“我们一班人，不三不四，非牛非虎 流落 到这步天地，为什么呢？”这仿佛是理想破灭的哀叹 他的疑问也终于留给了后代的人们。 柏杨调侃：郑国这一箭…… 高不可攀的周王……哈哈！ “挟天子以令诸侯”的典出 秦朝绝响：千古天谜的破解 史书本来是过去的陈旧帐，和急进的猛士不相干 这并不是说史书无用，关键是怎样用。 马基雅维里《君主论》中对理想君主是这样描述的：“君 主必须善于懂得运用野兽的办法，他就应当同时效法狐狸与 狮子。由于狮子不能够防止自己落入陷阱，而狐狸则不能够 抵御豺狼。因此，君主必须是一只狐狸以便认识陷阱 同时 又必须是一头狮子，以便使豺狼惊骇。” 可是，要做到狮子与狐狸兼具 仅靠翻故纸堆是办不到 的，否则，只能成为东郭先生。 应该说，始皇先生是一个典型的实用主义加活学活用专 家，否则统一天下就不一定是他了。 一个天谜 被一个“私生子”一叩 顿释化解 模铸定 型了 汉代声起：中央与地方关系新态势 大凡君主都希望与自己的臣民是屠手与羊的关系，因为 羊总归是羊，除了呈一长串顺从地走或顺从地被宰杀以外，似 乎就没有别的法子。 或者等而次之换成猪，那些猪到了该杀的时候，尽管拖 延着，逃着，喊着，奔突着，终于也还是被捉到非去不可的 地方去。因而，那些暴动，不过是空费力气而已。所以，君 主们都希望自己的臣子们 虽死也应该如羊 使天下太平 彼 此省力。 要是换成野猪，君主大概就不高兴了。君不见夫野猪乎？ 它以两个牙，使老猎人也不免于退避，谁不惧怕三分呢？ 但是，从慎重的角度看，即使是一般的猪也存在着危险 性，因为它们一旦脱离了它们原有的住所――猪圈 走入山 野，那两颗獠牙不久也会长出来的。 于是“放猪归山”也是万万不行的 三国鼎立：诸侯纷争一百年 东汉末，天下又重归分崩离析，如同装土豆的麻袋松了 口，土豆们四面八方地滚落在地，所谓的中央朝廷只是一只 破麻袋，已难以束缚土豆们――各路诸侯，大家纷纷称王称 帝，把原来的一个大中央分成了若干个小中央 最后只有魏、 蜀 吴似乎得到了后代史学家们的承认《三国志》系正史即 是明证。 但是，重归统一，恢复大中央的孕育过程几乎一天也没 有停止过，每一个皇帝做梦都想把自己的对手击败 并把其 领土划入自己的版图，使其成为地方政府。 然而，梦终归是梦，事实上谁也没有如愿，“篡”了位的 司马氏倒占了个先手，真是该得的跑不了 不该得的想要也 要不着 天下事谁又能说得准呢？ 两晋与南北朝：混乱中的中央与地方的关系 土地是地球表面的一部分，被看作是一种财产，并且很 大一部分是私有财产。某些人有权不让别人活下去，因为 “私有”意味着独占，意味着不能与别人分享。事实上哪里有 土地私有者，哪里就有防止进入私人土地的法律。假如整个 大地都被A、B、C三人占有了的话，那么D、E、F、G等 人就连出生的地方都没有，或者即使出生了，也只能成为侵 入他人土地的罪人，总之这些人将无生存之地。 其实，大家争来争去，不过是要争一块地方，然后在那 上面称皇称帝，因为流亡政府或辖地太小总不是回事儿。 辛弃疾词：“斜阳草树 寻常巷陌 人道寄奴曾住。” 这位“寄奴”是谁？ 古代智者论中央与地方的关系 大体上 君主们都要招聘一批智囊 为他的各项决策提 供研究依据。当然也有“自投罗网”，主动献计献策，出卖咨 询者的。但是，这些智囊们所提供的理论与研究成果，不论 其与现实的差距有多大，往往都具有极大的个性色彩。实用 者当场见效，非实用者经过后代的加工和改造 会派上更大 的用场 从而显示出其价值 第二章 走向历史的深处：隋唐以来中国的 中央与地方关系 隋朝手笔：转折中的中央与地方关系 一个历史上最令人感到不可理解的帝王！ 隋炀帝杨广有着极端复杂的多重性格。很难想象，儒雅 文明与残暴好色，贤良明智与无耻昏庸，极端现实与万分浪 漫，对妻子忠诚的挚爱与对女色贪婪的荒淫 竟能统统在一 个人身上得到如此充分的展示。 这个美好事物（包括美丽的女人）的鉴赏家、有成就的 诗人、风韵独特的散文家 试图用带有强烈艺术性的政治个 性来处理中央与地方的关系。但过多的个性色彩终于使他被 这两个关系的一团乱麻捆住了手脚 唐朝大思路：盛世的中央与地方关系 美国著名中国通费尔班克斯即费正清曾经说过这样一段 话：“我们看到邓小平的改革取得重大进步 不禁回忆起历朝 奠基者的事业，都有他们的后代第二号人物手中得以巩固 ――例如唐太宗、宋太宗皇帝，明朝的永乐，清朝的康熙。每 一个朝代，开国者的不可缺少的成功 后面接着都有一个伟 大的建设时期。” 唐朝是令中国人骄傲的朝代，她有“贞观之治”“开元之 治”，国力强盛“改革开放”之风不绝 成为后代甚至外国 仿效的榜样。 但“盛世”大手笔之后却埋下了“乱世”的伏笔 这伏 笔的前奏是“安史之乱”，“五代十国”时终于达到了高潮 唐 也就随之灭亡了。 从这时起，中央与地方的关系更加趋于复杂化 处理好 这两者的关系则更需高超的“技术”或极端的品质 五代十国时期。混乱的中央与地方关系 中国历史的戏剧性极强，它总是在一盛一衰、一进一退 中循环往复，中央与地方的关系也未能摆脱这一怪圈。 命运短促的秦王朝之后是一个漫长的汉王朝，这个强大 的王朝的末期是一个离乱纷纷的军阀割据的诸国鼎立时期； 长期的混乱又孕育出一个统一的隋朝；命运极短的隋王朝之 后是一个漫长的唐王朝，这个盛极几百年的王朝的末期又是 一个割据混战的五代十国时期。 中国的历史分分合合，合合分分 据费正清统计，中国 几千年历史 统一的时间占2/3分裂的时间占1/3 而这少 说也有1000年 宋代辣手：极权主义下的中央与地方关系 宋太祖赵匡胤是一个典型的政治动物。在俘获了“一江 春水向东流”的李煜之后，宋代的“一榻之外”终于再没有 他人搅扰，统一大业也就算完成了。 鉴于唐王朝的深刻教训，宋太祖终于走上了中央极权主 义的道路。只“杯酒释兵权”一计，就把开国元勋们、地方 藩镇节度使们大部分遣送回家，其余就都交给了能干的宋太 祖。宋太祖的弟弟赵光义更加能干，为了选拔自己信任的官 吏真费了不少力气 用他自己的话说：“朕亲选多士 几乎忘 了饥渴。” 澶渊之盟；天书骗局；庆历新政；熙宁变法 绝招叠出 范仲淹 包龙图……无奈独木难撑 大宋气数尽矣！ 元朝怪法：混合的中央与地方关系 现在的省源于元朝，但那时的省却是中央极权的产物。当 时的省又称为行省，是皇帝的派出机构 它掌握着地方上的 一切重大权力，地方成为中央的延伸。 当时的行省设立只是一个临时性的，但谁也没想到，这 个“临时”的东西竟奇迹般地生长了起来 一直划着弧线穿 越到现在，这条时间之线达800年之久。 因而说 建立行省制度是元朝的一大贡献 中央与地方财政分成比例演变的轨迹是一个政权稳定的 晴雨表。六四分成，中央占六，地方占四，政权就趋于稳定； 若五五分成，抑或倒六四分成 中央占四 地方占六 中央 政权将受到挑战 明朝格局：中央至上的中央与地方的关系 清顺治帝对明朝开国之君朱元璋的评论非常有趣。 顺治十年（1653年）正月，顺治帝读《通鉴》，问左右侍 臣：“自汉高以下，明代以前何帝为优？”答曰：“汉高 文帝 光武、唐太宗、宋太祖、明洪武 俱属闲君。” 这整个一个皇帝排行榜！ 又问：“此数君者又孰优？”顺帝一定要选出“四大天 王”或皇帝冠军来。 大学士陈名夏答曰：“唐太宗似过之”陈名夏排出了最 佳皇帝。 顺治帝有不同意见，他说：“岂独唐太宗！朕以为历代贤 君莫如洪武。何也？数君德政有善者，有未善者。至洪武所 定条例章程，规划周详。朕所以谓历代之君不及洪武也。” 陈名夏看重的是人格的魅力，而顺帝则从制度创新的角 度和厚今薄古的态度，认为最佳皇帝是朱元璋。 其实 说白了 朱元璋搞中央集权有一套 才使顺帝那 么欣赏他。 日月重开大宋天。一点不冤！ 然而，冤的是：这位英明皇上的宗藩国策误了江山，诗 曰：“行人莫问当年事 故国东来渭水流。” 清朝新制：满族统治下的中央与地方关系 中央与地方关系的长河刚刚越出明朝的历史漩涡，旋即 又倾入清朝的历史沼泽。明朝去了，清风并未吹来，清朝的 集权倒是来了。《圣经・马太福音》说：“不要以为我能给世 界带来和平安宁，我带来的不是和平，而是一把剑。” 这把剑不仅斩断了汉人的集权统治，聚成了满人的高度 集权，而且使科学技术发展的土壤沙漠化了。杨振宁说：“1600 年至1900年是极端抗拒新科技引入（的时期）。”而这300年 基本是清朝的历史。清朝抗拒了科学，但却极端发展了极权 政治。这两者又是密切联系的：极权政治必然抗拒科学技术 抗拒科学技术又将促进极权政治。 晚年曾国藩，做了个苦甜参半的怪梦：四位旧友重逢，三 位夸他“保大清江山英名留芳”一位骂他是“挖大清江山基 脚的罪魁”。 功过评述。袁氏反叛，无声的证言。 第三章 城头变幻大王旗 ： 近代以来 中央与地方关系的变动 民国改制：辛亥革命后的中央与地方关系 1914年5月1日，《中华民国约法》由袁世凯正式公布生 效，中心意思是搞中央集权。《中华民国约法》又称为《袁记 约法》。看到这个“袁记”令我们想起“张记”包子铺或“马 记”煎饼铺之类。其实，“张记”或“马记”未必是想把天下 的包子或煎饼之类都统帅起来 加以控制 但这个“袁记”却 是有这个野心的。 《剑桥中华民国史》在“袁世凯问题”一节中开宗明义地 讲：“在总统（即袁世凯）任期的一年里，袁最感头疼的国内 问题有两个，即政党、代议制国会和地方与中央的关系 袁世凯是为了没能当上独裁专制的君主而伤心哩！ “一支笔可以胜过三千毛瑟枪。”孙中山的政治智慧 军阀混战：大乱中的中央与地方关系 说中国历史一半流氓治天下 怕也不是什么危言耸听的 罢。 搞点欺骗，耍点诡计都是小意思。 “复辟前几天，张勋秘密前往宫中觐见宣统，张勋磕完头， 向皇上奏明了他的计划。未曾想，宣统摇了摇头，拒绝批准 复辟计划。张勋问：‘皇上能告诉奴才拒绝的原因吗？”皇上 答：‘我的师傅陈宝琛终日只让我没完没了地读十三经，哪有 时间来管更多的事？”张勋讲：‘如果皇上重登大殿，就会有 时间注意军国大事，而不必花功夫做功课”宣统面露喜色但 仍是一头雾水地问：‘你真有意思，如果我重登大殿，就能取 消所有的功课吗？”张勋回答：‘历史上只有马上天子 从未 听说过读书皇帝”宣统高兴地叫道：‘既然如此一切就依 你的办吧。’” 这只是民初的一段小插曲，其时 各路军阀都在或忙于 “地方自治”或忙于争夺统一权。 从1912年到1928年的17年间，内阁变动了47次，总 统换了一个又一个；1912至1928年，有7人出任过总统或国 家首脑，其中一人两次上台，因而实际上共有8位国家首脑。 有24次内阁改组，有26人担任过总统，任期最长的是17个 月，最短的仅两天（还有的讲，任总理最短的只有一分钟）， 平均存留时间是3―5个月……所谓“乱哄哄 你方唱罢我登 场！” 国民构想：“蒋委员长”治下的中央与地方关系 蒋介石为了削去地方实力派的兵权，尽管不能使用赵匡 胤的“杯酒释兵权”的手法 但也打起了“会议释兵权”的 主意。 蒋介石还是很懂得“统治艺术”的嘛！ 为了完成一个目标，权力的运用是必要的，但是，权力 的世界却使许多目标注定要遭受挫折。当大权在握的首脑不 了解权力行使应有的限度时 他行使的结果必将导致失败。 实际上，直到1949年，蒋委员长的“皇帝”宝座也没有 坐踏实。因为这期间，中国不仅内乱频仍 而且外乱不已。尤 其使老蒋头疼的是中共中央苏区的壮大，终于导致了他“壮 狩”台湾！ 汤武革命 顺乎天而应乎地 从乎人 幸哉！ 第四章 共和国的大写意：中国30年来处理 中央与地方关系的历史 世纪中叶的巨变（1949―1954年） 1949年元旦，人们已经听到了共和国的脚步声。中共中 央召开了一个财经座谈会，发布了建立中央财经经济机构的 宣言。但是，直到1950年初，统一财经的工作尚不如意。 薄一波在回忆这段历史时说：1950年2月份的税收只完 成了60％，大部分公粮和其它税收都掌握在地方手里，可谓 “近水楼台先得月，向阳花木早迎春”。税收地方自己可以先 用，中央拿不到。但是900万人里的500万军队是要吃“皇 粮”的，由中央支付 收在下面 支在上面 收支脱节 中 央的日子就过不去了。 薄老描述的这一状况很像今天中央政府所面对的状况。 朱�基副总理在1993年的一次会议上曾透底说：我得养军 队、养干部、搞国防、搞外交、搞重点建设 如果财政体制 再不改的话 国家的日子就过不下去了 风未定，人不静（1955―1958年底） 《剑桥中华人民共和国史（1966―1982）》讲道：“尽管毛 一直强调一个高度集权的国家，但他在1956年最为关切的是 扩大地方权威，因为他当时考虑的是现存的集权程度已经达 到自我拆台的地步。1956年4月的中央政治局会议上，还有 另外一个讲话，他说：‘下级与上级的关系就像是老鼠见了猫 一样。好像魂都吓跑了，许多事情不敢说，’”要解决好猫和 老鼠的关系，就应当解决好中央集权与分权的关系，“但是 有效的中央集权怎样与‘适当’的地方权力相结合呢？以毛 的观点，这个问题与纵向的双重领导有不解之缘。” 雨果说，“思想第一重要”。这对1956年的中国来说的确 如此 留下历史后人说（1959―1965年） 1959年7月2日，毛主席在庐山会议上讲：“现在有些半 无政府主义。‘四权’过去下放多了一些、快了一些，造成混 乱，应该强调一个统一领导，中央集权。下放的权力，要适 当收回。对下放要适当控制，反对无政府主义。”又说：“过 死不好，过活不好。现在看来，不可过活。” 1962年，上海市长要求邻省省委第一书记提供一定数量 的某些商品时，得到回答说：我们不是上海的殖民地。在1962 年中国许多地方严重缺粮，某些兄弟省份要求该省提供救济 粮时，遭到了拒绝，理由很简单合理：“我还有猪要喂呢。” 伏尔泰称：真理好比果实，不熟透，不可摘。 史无前例的“革命”来了 有人偷摘未熟成果 中国人 民吞下了一枚青青的苦果…… 播下了龙种（1966―1978年） 1967年2月5日，经毛泽东亲自批准，新生政权“上海 人民公社”成立 张春桥等在“公社成立宣言”中狂呼：“我 们一切任务的最中心任务，就是夺权，要夺权，就要彻底地 夺，就要百分之百地夺……一定要把一切被党内走资本主义 道路当权派篡夺了的市、区、县各级党政机关以及工厂、企 事业单位、农村人民公社、商店、学校、街道等等的党权、政 权、财权、文权，统统夺过来 完全 彻底 干净地夺过来！ 不达目的，誓不罢休！” 澳大利亚国立大学中国研究中心负责人奥德立・多尼索 恩在1972年12月撰文指出：“文化革命严重地冲击了中国的 组织机构。它的后果是削弱了行政管理和放松了控制，使中 国走向‘蜂窝状经济’的趋势不断强化。”当时一位驻中国的 原南斯拉夫记者也说：“整个国家正在形成无数独立的或相对 独立的生产中心。” 整顿！整顿！邓小平力挽狂澜。 毛主席指示：“设立部就要革命”语意深长 坎坷三十年：历史小结 “统治 是否是一种“艺术”？这是人们长期争论不休的 问题。有人认为，“统治”是一种特殊的艺术，是一种使一定 地域范围内生活着的人群按照某种秩序生活着 而且不断创 造社会财富的艺术。有人认为 统治是一种维持政治体系的 稳定并使之正常运转的艺术。 有效地行使权力并创造出丰功伟绩的统治者就是运用统 治艺术的大师。 “统治”虽然是一种“艺术”，但也带有“技术”的某些 特征。迄今为止，“统治”带有极明显的个人因素，统治艺术 的个性化表明，在“统治”和“艺术”、“技术”的关系上，统 治带有更多的“艺术”特征 而带有较少的“技术”特征 第五章 水云激荡世人说 ： 国外人士论 中央与地方关系 学术“疯人院”：形形色色的中央与地方关系理论模式 争论是一种通常被当做益智游戏的侮辱智慧的活动。 一个智者和一个傻瓜争论绝无好处 因为旁观者并不清 楚谁是智者，谁是傻瓜。 理论发达的时代正是实际行动手段提高的时代，因为理 论是实际的质的表现，只要这种理论不是经院式的 但是理 论到达了“批量生产”的时候 也就很危险了 第三只眼睛看中国：西方学者论中国中央与地方的关系 许多人已经论证过 人有第三只眼睛 并且第三只眼睛 具有透视功能和预见性。 《第三只眼睛看中国》的作者L・洛伊宁格尔说：“中国在 进行经济体制改革时强调的是简政放权 给地方或企业以自 主权和积极性，其出发点与三千年前相似，希望枝荣而本固， 或用《人民日报》引用的民谣语言：小河有水大河才有水。…… 但是，十几年的执行结果却是大头与小头的倒置 国家的相 对贫穷和地方及个人的绝对富强成为鲜明的对照” 第六章 权限分割图：各国政府处理中央 与地方关系的国际经验 美式思维：分权协作的中央与地方关系 1969年，尼克松上台执政 他提出了实行以“分享岁 入”为主要措施的“新联邦主义”。这一点 当年7月20日 的《纽约时报》作了报道。报纸的标题是：“一些城市和州同 意与联邦政府分享税金”。副标题是：“达成的非正式妥协，使 每方都能得到一部分联邦税收”报纸讲：“华盛顿7月10 日――就政府即将提出的与各州分计税收建议当中一个最困 难的问题，尼克松政府与一些州以及地方政府代表达成一项 非正式妥协协议 这个问题是应当分多少钱给州 市和其他 地方政府。” 就在同一天，《人民日报》的头版标题却是：“团结起来， 巩固无产阶级专政”。副标题是：“云南省煤管局革委会在自 觉增强革委会内部革命团结的同时，团结一切可以团结的力 量，孤立和打击一小撮最顽固的阶级敌人” 真是恍若隔世！ 日本维新：激荡百年的中央与地方关系史 1853年，美国军舰开进东京湾威逼幕府开港。一股欧美 细雨丝丝透入日本国门。“莎庭穿过，共零落素秋，疏星流水” 日本人从此睁眼看世界，尽管有点歪眼。 1860年，日本派往美国的第一个使团是这样记载美国会 辩论之景致的：“其中一人起立，大声叫骂，比划手势，宛如 狂人。……那身着紧身裤，大声叫骂情状 副总统身居高 处情景，宛如我日本桥之鱼市。” 日本是一个值得我们回味的国家。她一千多年来学习中 国文化，但从没有把太监制度、小脚、辫子一应俱全地搬到 日本。她从1633年开始闭关锁国，但并没有使日本成为“一 个静止的、停止的社会”相反封闭的环境形成了纯粹的日本 文化精神 德国格局：准中央与地方关系 在中世纪，哲学家们曾经争论一些古怪的问题，比如他 们问：上帝能造出一块连他自己也举不起来的石头吗？其实 这些看似不着边际的问题生活中不难遇到：执行者的权力、行 政者的权力能自我膨胀到无法约束自身吗？ 回答是：能。希特勒就是例证。 希特勒将各州的权力上收到自己掌握的中央政府手中 后，将“国家放在我们认为正确的模子里加以铸造”（希特勒 在1930年9月所语），锻造出了一个任何德国人都无力约束 的极权主义政府。极权主义政府又把一个流浪汉、一个前奥 地利下士、一个啤酒馆政变的暴徒变成了一个独揽纳粹党领 袖 国家元首 武装部队统帅 政府总理于一身的人物 法国革命：巨变中的中央与地方关系 “革命”的概念来自法国。 1789年7月14日 巴黎人民攻占了象征专制的巴士底 狱。晚上6点，国王路易十六就寝前在日记上记下了这样几 个字：今天平安无事。就在这时 一位侍卫大臣匆匆赶来，向 国王报告说巴黎发生了起义。路易十六不屑一顾地说：“这是 暴乱。”大臣很严肃地说：“不 国王 这是革命。” 法国国王的狂颠： 路易十四说：“朕即国家”，“国王就是法律”。 路易十五说：“我只是从上帝那里接受王冠”。“我死后哪 怕洪水滔天”。 “亚历山大的继承人”“马背上的神”拿破仑的中央集权 的武器是法律和刀剑。 也有欢迎君主专制的。18世纪末的一个叫路特希尔的银 行家公开声称：“我需要君主制，我可以把它一劳永逸地买下 来，共和制要我付出的代价太大 因为每隔几年我就得收买 一批饿鬼。” 对中央集权制情有独钟的戴高乐曾说：“高度中央集权国 家长期以来一直是法国统一的不可缺少的条件。” “现代皇帝”密特朗替拿破仑还了一法郎的债 密氏却主 张放权于地方 大不列颠的政治变迁：英国的中央与地方关系 中央与地方的联系，法国是靠行政手段，英国则是靠政 党组织。由于政党的内在作用，尽管英国是一个单一制国家， 但中央政府没有对地方政府实施严密的控制 中央与地方的 关系更多地表现为相互依赖的关系。 如果说法国是一个革命的民族 那么英国则是一个改良 的民族。英国人在中央与地方的关系上进行了数不清的改良， 结果，使中央与地方关系越来越复杂。英国的行政学家们一 致公认，“意义不明确、混乱与勾杂”乃是英国中央政府与地 方政府的各种关系的总特点 他山之石：俄罗斯等4国的中央与地方关系 生活在当代的人眼看前苏联由一个超级大国而变得四分 五裂，仿佛中国古代的“战国时代”。俄罗斯联邦好像依稀存 在着昔日苏联的影子，但毕竟是昨日黄花了。 1977年苏联宪法规定：“苏维埃国家的组织和活动实行 民主集中制原则：一切国家权力机关自下而上地选举产生，这 些机关向人民报告工作，下级机关必须执行上级机关的决定。 民主集中制把统一领导同地方上的主动性和创造积极性、同 每一个国家机关和公职人员对本职工作的责任感结合起来。” 但事实上，后来，这个“民主集中制原则”演变成了“集中 制原则”或“极权制原则”。 《俄罗斯联邦――俄罗斯宪法（根本法）》明确规定：“人 民政权，联邦制，共和政体，分权制是俄罗斯联邦宪法制度 的牢固基础。”“俄罗斯联邦国家权力体制下实行下列原则：立 法权、执行权、司法权分立原则，俄罗斯联邦和组成俄罗斯 联邦的共和国 边疆区 州 自治州 自治专区以及地方自 治的分权原则。” “苏俄”几近世纪末的历史演变是人类的悲剧还是喜剧？ 第七章 伟人的思绪：欲往何方 马克思、恩格斯论中央与地方的关系 那时 欧洲的政治地图＝“一条政治上杂乱拼缝的坐 缛”； 中世纪的战火促成了一个新时代的骄子――资本的诞 生。 埃及法老泰俄斯以隐喻的方式讥笑带兵前来帮助他的斯 巴达王阿革西拉乌斯的矮小身材说：“山怀孕了，宙斯很吃惊 但山生了个老鼠。”阿革西拉乌斯说：“你把我看作老鼠，总 有一天，我会成为狮子的。” 资产阶级弱小的城市自治这只小鼠成长为强大的、统一 的民族国家这样一头雄狮是必然的。中央集权的历史必然性 也随之而产生，马克思、恩格斯持此看法。 马恩氏承认中央集权制，是否就像有些西方学者所断言 的那样，必然要承认“独裁制度”“专制制度”？更有一些西 方学者放言：共产主义的“极权主义”正来源于马克思 恩 格斯的中央集权理论。 有谁真正搞懂了马恩氏的中央集权制的真义呢？ 大胡子马克思留下了解决问题的阿莉阿德尼线 列宁关于中央与地方关系的思想 在西方学者中流行着这样一种不正确但很形象的说法： 马克思是共产党人的上帝，列宁是共产党人的耶稣基督，斯 大林是共产党人的教皇，铁托是共产党人的马丁・路德 其 言外之意就是，列宁是马克思主义的实践者 这一点倒说对了。 A・阿夫托尔汉诺夫在《苏共野史》中写道：“列宁在同 中央委员会的所有冲突中最后都取得了胜利，因为列宁不是 一个普通的布尔什维克 他一手拿着马克思的书，一手拿着 尼采的书，而头脑里却是马基雅维利的思想。”真乃小人之见。 列宁拿着马克思交给的阿莉阿德尼线 从迷宫中走了出 来… 伟人之思：毛泽东论中央与地方的关系 伟人是人。 青年毛泽东、中年毛泽东 共和国的毛泽东 他们的构 想轨迹是渐进演绎的。 青年毛泽东：“湖南门罗主义”的倡言者。自称“我们主 张‘湖南国’的人”。 中年毛泽东：“民主联合政府”的倡导者“不是一个阶 级的国家和政府……”的口号！ 著名的“子虞电”薄一波将其与十一届三中全会并称为 “我们党在正确贯彻民主集中方面最突出 最成功的两个事 例” 共和国的毛泽东：1956年著名论述《论十大关系》形 成的前前后后。 毛泽东讲：“我国宪法规定 地方没有立法权 立法权集 中在全国人民代表大会。” 中央立法权不统一，其他权力就更难统一了。 “中地”关系的阿莉阿德尼线被毛泽东紧紧握住了 刘少奇、周恩来等人对中央与地方关系的思考 张国焘曾借用孔子的话描述过刘少奇的性格。 “任何外因都不能分散他的注意力――他的全部心思都 放在了中国共产党的内部事务上了 即使孔子……也要称赞 这位当代中国共产党的圣人。” 著名的“七千人大会”。刘少奇义正辞严：“不容许在国 家计划之外 在自己的荷包里再装一个计划！” 著名的“八大”。周恩来提出划分中央与地方管理权限的 “七项原则”。 张闻天，一个传奇人物1959年庐山。当他以当年勇敢 地站在毛泽东一边的气概站在了彭德怀一边时 他被错误地 批判了…… 邓小平、陈云论中央与地方的关系 戴高乐有一句名言：世界上不存在永恒的敌人，也不存 在永恒的朋友，永恒只是利益。问题的奥妙正在于此。 1979年10月4日，邓小平在中共省 市、自治区委员 会第一书记座谈会上作了题为《关于经济工作的几点意见》的 讲话。邓在讲话中提出了问题：“究竟我们现在是集中多了， 还是分散多了？”他说：“我看 集中也不够，分散也不够。中 央现在手上直接掌握的收入只有那么一点，这算集中？财政 体制，总的来说，我们是比较集中的。有些需要下放的，需 要给地方上一些，使地方财权多一点，活动余地大一点 总 的方针应该是这样。但是也有集中不够的。” 中央权威的主体是什么？邓小平说：“中央就是党中央 国务院。”中央权威就是“中央说话能够算数”！ 陈云的治国风格：“全面 比较 反复”；“不唯上 不唯 书，要唯实”。 诚如斯言 大哉其言！ 第八章 改革运动：风云际会的历程 经纬万端一线牵：改革初期中央与地方的关系（1978－1984年） 1978年，中国的焦点：权力下放。 著名学者王沪宁析其真正动因是：现代化过程中有限的 社会资源总量与剧增的社会需求总量之间的矛盾。 别一位学者胡鞍钢说：权力下放使中央整合能力下降，使 地方割据势力兴起，使“诸侯经济”大盛。他认为中央控制 社会的权力向地方和部门转移加强了后者的封闭性，带有极 大的盲目性和破坏性，成为未来中国社会不稳定的重要隐患。 地方政府既无力担当起在新的基础上整合社会的功能，又加 剧了各地方之间的摩擦。 胡氏的结论是：以诸侯经济为特征的经济瓦解必然导致 政治衰退，进而走向社会解体，甚至出现国家分裂 这种可 能性不仅存在，而且变得越来越大了 胡氏的这一观点提出于1990年 你也战，我也战，处处大战硝烟漫（1985―1991年） 200多年前，一位名叫霍雷斯・瓦尔坡的人写了一个名 叫《不虞国三王记》的故事。不虞国（很像中国的爪哇国）据 称位于锡兰岛上，这是一个古里古怪的国度。在那里，你本 来不找什么，可偏偏就会碰上；你想要什么，但就是找不到 霍雷斯・瓦尔坡根据这个故事创造了一个词：“不虞现象”或 “不虞效应”用他来表示意外发现原来根本没有去追求的结 果。 “不能断言国家的强大一定是好事，但完全可以断言国家 弱小一定是坏事。”防止中央与地方关系上出现不应有的“不 虞效应”，国家的制度设计能力是关键 强力政府：改革中的政府能力论 1993年，两位中国学者联手抛出了一份《国家能力报 告》，全面评价了中国改革进程中中央政府能力的变迁。一年 后，1994年6月，当记者就此报告问：“最后一个问题，记得 诺斯（美国当代著名经济学家）说过：‘国家是经济发展的关 键，同时国家也是经济人为衰退的根源’，对此您想说什么？” 二人说：“诺斯的这句名言完全可以换成另外一个说法，‘不 能断言国家的强大一定是好事，但完全可以断言国家弱小一 定是坏事’。” 其实，美国著名经济学家曼瑟・奥尔森在1982年出版 的《国家的兴衰》一书中早就指出：国家的衰败盖源于制度 能力僵化和分利联盟的地区垄断。他认为：“三个臭皮匠顶个 诸葛亮”之所以同“三个和尚没水吃”并存 就在于国家的 制度设计能力 第九章 分税制：艰难的跋涉 财政大包干：1978―1992年财税体制评说 美国学者R・德尔弗斯在1989年4月的《远东经济评 论》上撰文 将中国的财政包干制大不敬地称之为财政“封 建主义”。在国际上，也有人称之为“中世纪的制度”或“财 政诸侯”。这些提法，固然有歪曲的成分，但却也包含几分真 理。它说明 中国的财税体制一定包含有很大问题 事实怎 样？ 有人曾当面问国家税务总局局长金鑫：“每年的偷漏税额 究竟有多少？”金鑫回答说：“如果我知道有多少偷漏税，我 就有办法把这些税款收上来。”这一气壮如牛的回答其实包含 着一种无可奈何：连国税局长也搞不清偷漏税的黑洞到底有 多深！ “宏观调控，坚决服从；微观搞活，一步不松” “上有政策，下有对策。”异工同曲之语 “犯其至难，图其至远”：分税制改革的艰难历程 1994年1月1日，中国正式实行了分税制。 这是一个历史性的日子。当然 也是让人担心的日子。 有的学者连猜测带预警地讲：“要注意的是 在放权让利 已执行十多年，诸侯经济早已壮大起来的今天，任何税收、财 政的改革均会因触动不同的既得利益集团而遭到激烈的反 抗，以致原来的计划基于要照顾不同利益阶层而走了样。…… 由此可见，分税制是否能真正实行在现在看来仍需面对不少 阻力。可以说 分税制是中央重建宏观调控机制的试金石，若 分税制结果基于各地方反对而不能实行的话，其他机构如独 立的中央银行制度，金融改革等一系列改革亦将遭到各地方 诸侯的奋力顽抗，这样中国将进一步走向逐步分割的忧虑。， 西方学者在理论上的忧虑往往高于实际上的忧虑。但忧 虑毕竟是存在的 正因为实行分税制面临不少阻力，《华商时 报》1994年8月19日载文透露：为了分税制 朱�基掉肉五 斤 中国分税制：原则、内容、步骤 财政部部长刘仲藜特别声明：“分税制改革也是采用缓缓 而行、逐步过渡的办法，保证地方既得利益 中央财政只是 从以后的税收增长中逐步提高比重。” 财政部地方预算司副司长姜永华认为，这次分税制改革 贯穿了一个基本原则，就是保地方的既得财力。他说：“分税 制兼顾了中央和地方两个积极性，采取了一种渐进的、温和 的改革方式……我们在设计改革方案时坚持了中央不卸包 袱、保地方既得财力、中央财政取之有度的精神……” 这就是中共中央设计的“共赢”方案。 “黄金分割”一个科学原理的启迪：一段线分为两部分 使两部分的比值0618比数为“黄 金线” 人在最感舒适的气温为23C，最正常体温37C的黄金点 （23＝37×0618）。 在植物界，树长高与长粗的最佳比例为0.618在动物 界，则有“黄金螺线”。 “0618”这个数亦可引用到中央与地方财政分割上 分税制：存在的问题与对策 怪症剖析：“蜻蜓吃尾巴，自己吃自己。” 分税制的实施面临着方方面面的问题 能否取得既定目 标，就看这些问题解决得如何。 1994年底，这次分税制的总设计师朱�基副总理在视察 安徽基层税务工作时说：“明年我的工资就靠各位发了。”这 是一句戏言吗？ 我们常常讲一句话：坚冰已经打破，航道已经开通。这 句话最适合用于此时此刻的分税制。分税制的坚冰已经打破， 航道已经疏通 但险礁已然重重 第十章 合理利益与不正当扭曲： 市场经济条件下的地方保护主义 国家利益、中央利益、地方利益 武则天当政时，曾严禁屠宰牲畜。御使娄师德巡察至陕 州，厨师送上羊肉来。娄师德问：“怎么会有羊肉？”厨师答： “豺咬死了羊。”娄欢喜道：“豺知道来了京官就去咬死羊 真 懂事！” 一句“豺咬羊”的托词，竟破了武则天的禁令，这既拍 了马屁，又没有直接违反中央的禁令 真是一举两得 可谓 “上有政策，下有对策”也。 对策对策，无非是对付中央政策之“策”。 有些地方政府借口“创造性运用中央政策”或“把中央 政策与本地实际结合起来”，把中央政策肢解、曲解，把自己 的地方之策塞入曲解过的中央政策 把本不可行的事情变为 可行之事 市场经济条件下的地方大战 这是一场看不见硝烟的战争 真正的战争是嗜血成性的兽性大发作，但这场看不见硝 烟的战争大概是嗜金成性的经济动物性的大发作。 无疑 无烟之战流通着的硬通货也沾满了鲜血！ 90年代的地方保护主义 地方保护主义就是“诸侯经济”和地方破坏主义。 有一种玩具叫飞去来器，你把它扔出去，它转个圈，又 会飞回来。地方保护主义想把利益留给自己，把害处扔给别 人。结果，这一害处最终会“飞”回来，伤及自己。 “周口地区第一兽药厂”怎么了？让人家亮出了“周口地 区产品免谈业务”的招牌 祸及自己 殃及他人 一盘难下的棋：怎样解决地方保护主义问题 毛主席曾经说过一句话：自由主义“你不打 它就不倒 条帚不到，灰尘自然不会跑掉”。 地方保护主义也应像自由主义一样，要用条帚坚决扫掉。 但是 有些地方主义的“灰尘”颗粒太大，一般的“条 帚”难以扫掉 那么，就应用“铁条帚”去扫 间或有的 “灰尘”竟如顽石，“铁条帚”也无济于事了，那么，就要动 用铁锹或铁镐直至“掘进机”把它们搬掉 总之 要把它们 通通清除干净！ 第十一章 长风刮过：“过渡时期”变革进程 中的中央与地方关系的政治设计 原则设计：从联邦制、邦联制、地方自治制、高度集权制的原则 中走出来，形成新的思想原则 美国《时代》杂志曾经刊登过一幅漫画，漫画中的经济 学家对华尔街老板说：“起初，我是个凯恩斯主义者；接着 我是个货币主义者；尔后 我是个供应学派主义者；现在，我 是个破产的叫花子。”这反映了西方经济学从“政策设计师到 叫花子”的悲伤历程和困境。其困境 用诺贝尔奖获得者弗 里德曼的话讲 就是：“一是准确 二是无用。” 政策设计：提高中央政府能力的几个主要途径 人类史上的大量事实表明，一个人或一个团体、组织占 有了国家或社会机构中的职位，并不一定就获得了这一职位 所规定的权力。权力归根到底来源于群体成员自愿的或不自 愿的服从。一旦人们从观念上解除了对某人或某团体、组织 的服从，任何职位都不能保障占有这一职位的人掌握权力。 非洲国家受军官的摆布；亚洲国家不断晃动着工人 知 识分子、军官、闹事的影子；在中国 这一影子在80年代不 也曾像幽灵一样掠过北京、上海、武汉等若干大城市吗？！ 我们不也经常听到国务院“三令五申”“令行不止”“问 题到了非解决不可的时候 程度”等等诸如此类的讲法吗？ 制度创新法律化：建立中央与地方关系法 法律是神圣的。 “神化”法律的鬼话我们不要听。视法律为万能之神，仿 佛什么东西一旦法律化 就万事大吉了 这是头脑简单者的 幻觉。 法律不是万能的，但没有法律是万万不能的，正如那句 俗而又俗，广为人知的“电视名言”所讲：“钱不是万能的 没有钱是万万不能的。” 第十二章 政治的灵魂： 中央与三种地方政府的关系问题 中央政府与港澳台政府的关系 “葬我于高山之上兮 望我大陆；大陆不可见兮，永不能 忘！天苍苍 野茫茫；山之上 国有殇！”这是国民党元老于 佑任先生羁居台湾后一直思念故乡 在辞世前两年写下的动 人诗句。 “我想我们中国总还是一个中国，总不能像今天这般，两 个政府，只隔着一个海峡永远对立下去。我想最近的将来 中 国总是会统一的。”国学大师钱穆先生顿足疾首地说 统一的呼声何其烈？！ “我们的政策是实行‘一个国家，两种制度”，具体地说 就是在中华人民共和国内，大陆十亿人口实行社会主义制度 香港、台湾实行资本主义制度。” 这是对统一呼声的最现实的回应！ 中央政府与特区政府的关系 特区中国中央政府“特许”的现代“郡国”。 1984年2月，邓小平从特区视察归来后同几位中央负责 同志谈话时讲：“我们建立经济特区，实行开放政策，有个指 导思想要明确，就是不是收，而是放……深圳的建设速度相 当快……深圳的蛇口工业区更快，原因是给了他们一点权力 五百万元以下的开支可以自己作主。” 看来，只要松一松，就会发展一下。 于是，对于特区的行政权的确定，有人提出了多种方案， 如：地方分权制或称为“授权型”分权制；“分割式”地方分 权；“分工式”地方分权等 中央政府与少数民族地区政府的关系 有人说 中国的民族问题是一个潘朵拉之匣 一旦打开， “灾难”就会涌出；也有人说，中国的民族问题是悬在我们头 上的达摩克利斯之剑，一旦掉下来 会“斩断”我们的头颅 事实是怎样的呢？ 1987年10月，邓小平在与一位外宾会谈时，很有信心地 指出：“又如解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦 制度，而是民族区域自治的制度 我们认为这个制度比较好 适合中国的情况。” “民族区域自治”是我们制胜的“法宝”